Orientação Jurídica n.º 094/2025

Referência: Projeto de Lei Ordinária nº 058/2025

Autoria: Executivo Municipal

I – RELATÓRIO

Foi encaminhado à Procuradoria Jurídica desta Casa, para emissão de Orientação Jurídica, o Projeto de Lei n.º 058/2025, de autoria do Executivo Municipal, protocolado em 30/06/2025, com leitura na sessão plenária 08/07/2025, o qual solicita e esta Casa aprovação do plano plurianual do Município de Gramado, para o período de 2026 a 2029.

Na Justificativa apresentada pelo Executivo Municipal, em apertada síntese, consta que o PPA tem como função estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração pública, organizado em programas e estruturado em ações, que resultem em bens e serviços para a população. Por fim, justifica que a proposição, nos moldes apresentados, se faz necessária para o planejamento e organização administrativa e financeira do município.

Acompanha o Projeto: - I – Anexo I – Previsão de receita por categoria econômica e origem; II – Anexo II – Programas de Gestão; III – Anexo III – Programas Finalísticos. Acompanha também, as atas dos Conselhos, do Sindicato dos Servidores, e o retorno das manifestações populares.

O PL foi protocolado nesta Casa em 30/06/2025, tempestivamente, vez que o prazo regulamentar pela Lei Orgânica é 30 de junho do primeiro ano do mandato do Prefeito.

O PL apresenta ata de aprovação dos Conselhos Municipais de Saúde, FUNDEB, e da Assistência Social, documentos obrigatórios para que o Poder Legislativo possa analisar a proposição. Também apresenta documento que demonstre a realização de Consulta Popular, comprovando a participação popular na elaboração do PPA, fato necessário para a aprovação do PPA.

Por fim, esclarecemos que a Câmara de Veredores está em período de recesso parlamentar, contudo, ante a imposição legal quanto aos prazos de análise e aprovação do PPA, desde já registramos a viabilidade de tramitação do presente PLO 058/2025 durante o período referido.

É o breve relato dos fatos.

Passa-se a fundamentar:

II – DA ANÁLISE JURÍDICA

2.1 Da Competência e Iniciativa

O projeto versa sobre o PPA – Plano Plurianual, que regula os projetos governamentais de média duração (quatro anos), visando assegurar o planejamento e a transparência através de diretrizes, estratégias e objetivos do Governo, com base no Plano de Governo do gestor eleito.

O Plano Plurianual (PPA) está previsto na Constituição Federal de 1988, trata-se de um plano que deve ser feito a cada quatro anos por todas as entidades da federação, Governo Federal, Estados e Municípios, para estabelecer diretrizes, metas e objetivos. O PPA é aprovado pelo legislativo por uma lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de tramitação e que tem vigência a partir do segundo ano de um mandato até o final do primeiro ano do mandato seguinte.

Assim, todos os governos, inclusive os municipais, ficam obrigados a fazer um planejamento estratégico e seguir as diretrizes e metas estabelecidas no PPA. Dessa forma impede-se a descontinuidade de políticas e obras públicas de importância estratégica para a cidade, estado ou país.

Neste sentido, a iniciativa para deflagrar o processo legislativo está corretamente exercida, porquanto pertence ao Poder Executivo Municipal a competência privativa para iniciar o processo, nos termos da Constituição Federal, art. 165, I, senão vejamos:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Quanto à competência, encontramos na Lei Orgânica Municipal os seguintes dispositivos:

“Art. 35 Compete à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito:

I – legislar sobre todas as matérias atribuídas ao Município pelas Constituições da união e do Estado e por esta lei orgânica:

II – votar:

a) O Plano Plurianual;

(...)”

Art. 60 Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

XII – enviar à Câmara Municipal as propostas orçamentárias nos prazos previstos em lei;

Art. 89 As leis de iniciativa do Poder Executivo municipal estabelecerão:

I – o Plano Plurianual;

(...)

§ 1º. A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá as diretrizes, objetivos e metas da administração pública municipal para as despesas de capital e outras decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada.

(...)

§ 4º. Os planos e programas serão elaborados em consonância com o Plano Plurianual e apreciados pelo Poder legislativo Municipal.

(...)”

Art. 96. Os Projetos de lei do Plano Plurianual, de Diretrizes orçamentárias e Orçamentos Anuais serão enviados pelo Prefeito aso Poder legislativo nos seguintes prazos:

I – Projeto de lei do Plano Plurianual, até 30 de junho do primeiro ano do mandato do Prefeito;

Art. 97. Os Projetos de Lei de que trata o artigo anterior, após apreciação pelo Poder Legislativo, deverão ser encaminhados para sanção nos seguintes prazos:

I – O projeto de Lei do Plano Plurianual, até 15 de agosto do primeiro ano de mandato do Prefeito, e o Projeto de lei de Diretrizes Orçamentárias, até 15 de outubro de cada ano;

(...)

Desta forma, o presente PL encontra-se em conformidade com as normas legais vigentes, por ser de competência do Município a apresentação do Plano Plurianual, NÃO se registrando, desta forma, qualquer vício de origem na presente propositura, com base nos termos já referidos, sendo cabível ao Chefe do Poder Executivo iniciar o processo legislativo conforme se apresenta.

2.2 Da constitucionalidade e legalidade

A Constituição Federal determina à União, Estados e Municípios, a elaboração de planos plurianuais, constituído de diretrizes gerais, conjunto de objetivos e metas da área pública para investimentos e para programas de duração continuada, e diretrizes orçamentárias, metas e prioridades da área pública para orientar a formação dos orçamentos anuais, objetivando maior integração entre o planejamento de longo prazo e a elaboração e execução dos orçamentos anuais.

Essa normatização visa à modernização da Administração Pública, conduzindo-a a integrar planejamento e orçamento com menor burocracia e melhor gerenciamento, orientando-se para o atendimento de metas efetivamente esperados pela comunidade, com absoluta transparência.

O plano plurianual é uma lei que regula os projetos governamentais de longa duração, ou seja, aqueles programas que tenham existência temporal superior a um exercício financeiro. Como existem obras/ações/projetos governamentais desenvolvidos em um intervalo de tempo superior a um ano, a criação do plano plurianual pretende responder a essa necessidade, assegurando-se o planejamento e a transparência por meio de uma disciplina legal que regule tais casos.

A previsão do plano plurianual encontra-se no artigo 165, I CF e a sua abrangência no §1º do mesmo artigo que dispõe: "§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada".

O constituinte originário confiou na importância do plano plurianual e buscou a sua efetividade, determinando, por exemplo, que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão sob pena de crime de responsabilidade, conforme redação do art. 167, § 1º, C.F, assim disposto:

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

...

§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

O PPA (Plano Plurianual) organiza os Programas de Governo em duas categorias: Programas de Gestão, voltados à manutenção administrativa, e Programas Finalísticos, destinados a alcançar objetivos definidos pelo Município. Cada município cria seus próprios programas, com codificação e indicadores de desempenho, conforme a Portaria MOG nº 42/99, que define programa como instrumento para atingir objetivos mensuráveis. Em mesmo sentido, as Orientações do IGAM nº 14.494/2025 e nº 14.763/2025, assim dispõe:

“Em relação aos Programas, cada Município estabelece os seus, com a devida codificação, de acordo com a sua realidade local, e também estabelecendo os indicadores de desempenho nos Programas Finalísticos, como forma de aferir se os Programas estão sendo atingidos em sua finalidade inicialmente proposta, de acordo com o disposto na Portaria MOG nº 42/99:

Art. 2º Para os efeitos da presente Portaria, entendem-se por:

a) Programa, o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual; (grifamos)

Verifica-se que no “Anexo III – Programas Finalísticos”, se encontram definidos indicadores de desempenho por Programa, ou seja, está atendendo o disposto no art. 2º, “a” da Portaria MOG nº 42/99, além de constar a função e subfunção de acordo com a Portaria.

Também se verificam em anexo relatórios da despesa e da receita, que contém as fontes de recurso estabelecidas pela Portaria Conjunta SOF nº 20/2021 e pela Portaria STN nº 710/2021.”

Ainda, ficou comprovada a participação popular, conforme dispõe o art. 48, § 1º, inciso I, da Lei nº 101, de 2000 e o art. 44 da Lei nº 10.257, de 2001 (Estatuto das Cidades).

Tem aprovação dos seguintes Conselhos: Conselho Municipal de Desporto; Conselho Municipal de Segurança Pública; Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural de Gramado; Conselho Municipal de Proteção e Defesa Civil; Conselho de Administração da GramadoTur; Sindicato dos Servidores Públicos do Município de Gramado; Conselho Municipal de Saúde; Conselho de Inovação de Gramado; Conselho Municipal de Assistência de Gramado; Conselho Municipal de Direitos dos Idosos; Conselho Municipal de Cultura; Conselho Municipal de Educação; Conselho Alimentação Escolar; Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB; Conselho Municipal de Turismo.

Importante ressalvar que o Poder Executivo possui, a faculdade de alterar, no todo ou em parte, os projetos de orçamentos enquanto não votados na Comissão de Orçamento e Finanças, conforme art. 100, §5º, LOM.

Por fim, registra-se que a Comissão de Finanças, orçamento e Contas Públicas, desta Casa Legislativa deverá realizar audiência pública, nos termos do seu RI e em atendimento ao disposto, expressamente, no art. 44 da Lei 10.257/2001 e art. 48 da LC 101/2001.

III – CONCLUSÃO

Por todo o exposto, no aspecto jurídico, em observância aos princípios constitucionais vigentes, conclui-se que o PLO 058/2025 atende as normas legais impostas, estando presentes a legalidade e a constitucionalidade.

Desta forma, esta Procuradoria exara Orientação jurídica favorável à sua tramitação.

Por fim, encaminha-se a Comissão de Legislação e Redação Final, Comissão de Orçamento, Finanças e Contas Públicas e para Comissão de Infraestrutura, Turismos, Desenvolvimento e Bem Estar Social para posterior deliberação, com emissão dos pareceres respectivos, e na sequência, e aos nobres edis para análise de mérito, em Plenário, no que couber.

É o parecer que submeto à consideração.

Gramado, 05 de agosto de 2025.

Endi de Farias Betin

OAB/RS 102.885

Procuradora-Geral