Orientação Jurídica n.º 113/2025

Referência: Projeto de Lei n.º 072/2025

Autoria: Executivo Municipal

I – RELATÓRIO

Foi encaminhado a esta Procuradoria Jurídica o Projeto de Lei Ordinária nº 072/2025, de autoria do Executivo Municipal, protocolado em 29/08/2025, que trata da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2026, com leitura na Sessão do dia 01/09/2025. No dia 04/09/2025 foi protocolada mensagem retificativa para fins de organização da técnica legislativa, ao prever títulos, capítulos e seções, com leitura na sessão de 08/09/2025.

Na justificativa do Executivo, consta que o projeto visa atender ao disposto no art. 165, § 2º, da Constituição Federal e nos dispositivos da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), constituindo peça fundamental para a consecução e orientação das atividades do Município, estabelecendo metas fiscais, prioridades, riscos fiscais, critérios para limitação de empenho, regras de elaboração da Lei Orçamentária Anual, disposições sobre controle da execução orçamentária e previsão de alterações na legislação tributária.

A proposta foi apresentada dentro do prazo estabelecido pela Lei Orgânica Municipal (art. 96, II – até 30 de agosto). Acompanha o projeto os anexos exigidos pela legislação, tais como: previsão de receitas e despesas, anexo de metas e prioridades, anexo de riscos fiscais, relatório de projetos em andamento, atas de conselhos municipais, além dos documentos da consulta pública.

É o relatório. Passo à análise.

II – DA ANÁLISE JURÍDICA

2.1 Da Competência e Iniciativa

O projeto versa sobre a Lei de Diretrizes orçamentárias – LDO 2026, que estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro seguinte, bem como orienta a elaboração do respectivo orçamento. Busca sintonizar a lei orçamentária anual (LOA) com as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no Plano Plurianual.

A LDO está expressamente prevista na Constituição Federal de 1988, tendo como objetivo estabelecer as diretrizes, prioridades e metas da administração, orientando a elaboração da proposta orçamentária de cada exercício financeiro, formado pelos orçamentos fiscal, de investimento das empresas e da seguridade social, compatibilizando as políticas, objetivos e metas estabelecidas no Plano Plurianual e as ações previstas nos orçamentos para a sua consecução, promovendo, em prazo compatível, um debate sobre a ligação e a adequação entre receitas e despesas públicas e as prioridades orçamentárias.

Assim, todos os governos, inclusive os municipais, ficam obrigados a fazer um planejamento estratégico e seguir as diretrizes e metas estabelecidas no PPA. Dessa forma impede-se a descontinuidade de políticas e obras públicas de importância estratégica para a cidade, estado ou país.

Neste sentido, a iniciativa para deflagrar o processo legislativo está corretamente exercida, porquanto pertence ao Poder Executivo Municipal a competência privativa para iniciar o processo, nos termos da Constituição Federal, art. 165, II, senão vejamos:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Quanto à competência, encontramos na Lei Orgânica Municipal os seguintes dispositivos:

Art. 35 Compete à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito:

I – legislar sobre todas as matérias atribuídas ao Município pelas Constituições da união e do Estado e por esta lei orgânica:

II – votar:

(...)

b) As Diretrizes Orçamentárias;

Art. 60 Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

XII – enviar à Câmara Municipal as propostas orçamentárias nos prazos previstos em lei;

Art. 89 As leis de iniciativa do Poder Executivo municipal estabelecerão:

II – as Diretrizes Orçamentárias;;

(...)

§ 2º A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública municipal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual e disporá sobre as alterações na legislação tributária.

(...)

§ 4º Os planos e programas serão elaborados em consonância com o Plano Plurianual e apreciados pelo Poder legislativo Municipal. (...)”

Art. 96. Os Projetos de lei do Plano Plurianual, de Diretrizes orçamentárias e Orçamentos Anuais serão enviados pelo Prefeito aso Poder legislativo nos seguintes prazos:

II– Projeto de lei das Diretrizes orçamentárias, anualmente, até 30 de agosto;

Art. 97. Os Projetos de Lei de que trata o artigo anterior, após apreciação pelo Poder Legislativo, deverão ser encaminhados para sanção nos seguintes prazos:

II – O projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias, até 15 de outubro de cada ano;

(...)

Desta forma, o presente Projeto de Lei encontra-se em conformidade com as normas legais vigentes, por ser de competência do Município a apresentação da Lei de Diretrizes Orçamentárias, NÃO se registrando, desta forma, qualquer vício de origem na presente propositura, com base nos termos já referidos, sendo cabível ao Chefe do Poder Executivo iniciar o processo legislativo conforme se apresenta.

2.2 Da constitucionalidade e legalidade

A Constituição Federal determina à União, Estados e Municípios, a elaboração de planos plurianuais, constituído de diretrizes gerais, conjunto de objetivos e metas da área pública para investimentos e para programas de duração continuada, e diretrizes orçamentárias, metas e prioridades da área pública para orientar a formação dos orçamentos anuais, objetivando maior integração entre o planejamento de longo prazo e a elaboração e execução dos orçamentos anuais.

A disciplina legal encontra-se, além da Constituição Federal e na Portaria Nº 42, de 14 de abril de 1999, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e na Lei Orgânica Municipal. Essa normatização visa à modernização da Administração Pública, conduzindo-a a integrar planejamento e orçamento com menor burocracia e melhor gerenciamento, orientando-se para o atendimento de metas efetivamente esperados pela comunidade, com absoluta transparência.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é, portanto, uma lei que orienta a elaboração do orçamento anual, estabelecendo diretrizes, objetivos e metas da administração pública, bem como um instrumento estabelecido na Constituição Federal para fazer a ligação entre o PPA e LOA, estabelecendo parâmetros necessários à alocação de recursos no orçamento anual, de forma a viabilizar o planejamento definido através de Programas, projetos e atividades constantes do PPA.

O projeto ora analisado contém os elementos exigidos pelo art. 4º da LRF, tais como:

• metas fiscais anuais, com memória de cálculo e comparativos com exercícios anteriores;

• avaliação do cumprimento das metas fiscais;

• estimativa da receita e da despesa;

• anexo de riscos fiscais;

• critérios de limitação de empenho;

• regras sobre transferências, convênios e renúncias fiscais.

Vale destacar que, os valores previstos no PPA 2026/2029 e os projetados para a LDO/2026 não são exatamente os mesmos, devendo ser levado em conta o disposto no art. 2º do Projeto de Lei em análise em que consta que “Os valores constantes no Anexo de Metas e Prioridades que trata este artigo possuem caráter indicativo e não normativo.”

Assim, não há óbices legais quanto aos valores previstos.

Ainda, consta no parágrafo único do referido diploma que “os valores constantes nos programas no plano plurianual ficam atualizados pelos valores previstos nesta lei.”

Ademais, o constituinte originário confiou na importância do plano plurianual e buscou a sua efetividade, determinando, por exemplo, que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão sob pena de crime de responsabilidade, conforme redação do art. 167, §1.º, CF, assim disposto:

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

...

§1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Salienta-se que a LDO deve apresentar Anexos, que atendam os requisitos básicos e estruturais exigidos na norma legal, em conformidade com o que preceitua o art. 4º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, e em cumprimento ao disposto no art. 165, § 2º, da Constituição Federal, o que se evidencia neste Projeto de Lei, vez que dentro das normas legais vigentes.

Constam ainda, no material anexo, a comprovação da realização da consulta e participação popular na etapa de elaboração do projeto de lei referente às diretrizes orçamentárias para 2026, assim como as atas de aprovação dos conselhos municipais. Ausente, tão somente, a ata do Conselho de Saúde, a qual deverá ser anexada até a votação da Comissão de Orçamento e Finanças.

Ademais, lembra-se que dada a especificidade do tema que requer domínio sobre contabilidade pública, a procuradoria da Câmara de Vereadores deixa de analisar, visto que compete aos profissionais da área tal analise.

Importante ressalvar que o Poder Executivo possui a faculdade de alterar, no todo ou em parte, os projetos de orçamentos enquanto não votados na Comissão de Orçamento e Finanças, conforme art. 100, §5º, Lei Orgânica Municipal.

Alerta-se, ainda, que o prazo para sanção da Lei de Diretrizes Orçamentárias, previsto na Lei Orgânica do Município (art. 97, II), é 15 de outubro de cada ano, razão pela qual o referido Projeto de Lei deverá ser levado a Plenário até a sessão ordinária do dia 13/10/2025 para votação, sendo recomendado, contudo, que seja aprovado até a semana anterior, para que haja margem de tempo hábil para a sanção.

Importante referir que depois que entrar na ordem do dia, a Constituição não admite rejeição do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, porque declara expressamente que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias (art. 57, § 2º, CF).

Enfatiza-se a necessidade de realização de audiência pública, nesta Casa Legislativa, em conformidade com exigência do artigo 60, § 8º, I, do Regimento Interno, da Lei 10.257/2001 em seu art. 44 e da Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal.

III – CONCLUSÃO

Por todo o exposto, no aspecto jurídico, em observância aos princípios constitucionais vigentes, o PLO 072/2025 atende as normas legais impostas, estando presentes a legalidade e constitucionalidade.

Desta forma, esta Procuradoria exara Parecer jurídico favorável à sua tramitação.

Destarte, encaminha-se a Comissão de Legislação e Redação Final, Comissão de Orçamento, Finanças e Contas Públicas e Comissão de Infraestrutura, Turismo, Desenvolvimento e Bem-estar social para posterior deliberação, e na sequência aos nobres edis para análise de mérito, em Plenário, no que couber.

É o parecer que submeto à consideração.

Gramado/RS, 09 de setembro de 2025

Endi de Farias Betin

Procuradora Geral

OAB/RS 102.885