Orientação Jurídica n.º 125/2025

Referência: Projeto de Lei Ordinário n.º 080/2025

Autoria: Executivo Municipal

I – RELATÓRIO

Foi encaminhado à Procuradoria Jurídica desta Casa, para emissão de Orientação Jurídica, o Projeto de Lei n.º 080/2025, de autoria do Executivo Municipal, protocolado em 30/10/2025 e leitura realizada em 03/11/2025, com a finalidade de aprovação, desta Casa Legislativa quanto à estimativa de Receita e Fixação da Despesa do Município para o exercício financeiro de 2026 – Lei Orçamentária Anual - LOA.

O projeto de lei contempla a lei orçamentária - LOA para o exercício de 2026, conforme determina a Constituição Federal e o artigo 96, inciso III da Lei Orgânica do Município.

Na justificativa, aduz o proponente que o Projeto de Lei Orçamentária trata-se de peça fundamental para a consecução e orientação das atividades do Poder Executivo e Município, do Poder Legislativo e da Autarquia Municipal de Turismo, reforçando a importância de apreciação e aprovação dessa Casa Legislativa.

Ainda, consta na Justificativa os principais objetivos da proposição, ora em análise, sendo eles, sucintamente: a) Estimar as receitas para o Exercício de 2026; b) Fixar as Despesas e apresentar as prioridades da Administração Municipal para o exercício financeiro de 2026, que estão estabelecidas em consonância com o Plano Plurianual, ao nível de modalidade de aplicação conforme anexo da proposta e em cumprimento ao determinado no art. 6º da Lei 4.465/2025; c) Demonstrar os limites de gastos com despesa com pessoal, Gastos com Saúde, Educação; d) Demonstrar as metas de resultado primário e nominal e suas compatibilidades com a Lei de Diretrizes Orçamentaria – 2026, Lei nº 4.465/2025;

Justificam que as receitas consolidadas do Município foram estimadas em R$ 543.292.114,20.

São parte integrante do Projeto de Lei 080/2025, os seguintes anexos:

I – anexos orçamentários nos 1, 2, 6, 7, 8 e 9 da Lei nº 4.320, de 1964;

II – demonstrativo e metodologia de cálculo da receita, nos termos do art. 12 da Lei Complementar n.º 101, de 2000 (LRF);

III - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia da receita (LRF, art. 5º, inciso II)

IV - demonstrativo da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado (LRF, art. 5.º, inciso II);

V - anexo de compatibilidade do orçamento com o anexo de metas fiscais (LRF, art. 5.º, I);

VI – demonstrativo da Receita Corrente Líquida (RCL) projetada para 2025 (LRF, art. 12, § 3º) e projeção das despesas com pessoal;

VII – demonstrativo da receita base para ASPS, MDE e respectivas aplicações (fonte 500 e CO 1001 e 1002).

O PL foi protocolado, nesta Casa em 30/10/2025, estando tempestivo, quanto ao prazo regulamentar previsto, expressamente, na Lei Orgânica Municipal que é até 30 de outubro, a data exata onde houve o protocolo, anualmente (Lei Orgânica, art. 96, III). E, há comprovação da divulgação do projeto da LOA.

É o breve relato dos fatos.

Atendidos os requisitos regimentais, passa-se a fundamentar:

II – DA ANÁLISE JURÍDICA

2.1 Da Técnica Legislativa adequada

Para que o processo legislativo possa ter a qualidade exigida pelos cidadãos, necessário que seja tecnicamente adequado. A Constituição Federal previu em seu artigo 59, parágrafo único, que disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis, normatizado através da Lei Complementar n.º 95/1998.

No caso pontual, observamos que o PL ora em análise possui a epígrafe, a ementa, o enunciado do objeto e a indicação do âmbito de aplicação das disposições normativas, e segue a estrutura disposta em artigos, incisos, parágrafos e alíneas, distribuídos em capítulos e seções, atendendo as normas técnicas exigidas na LC n.º 95/1998.

Sobre a vigência, é a partir da data da publicação, adequada para matérias de pequena repercussão. No caso, como o orçamento só entrará em vigor no exercício 2026 e a matéria foi objeto de consulta popular no Poder Executivo e será objeto de audiência pública nesta Casa Legislativa, com ampla publicidade, não verificamos óbice, a forma apresentada.

2.2 Da Competência e Iniciativa

O projeto versa sobre a LOA – Lei Orçamentária Anual, que é o instrumento de planejamento utilizado pelos governantes para gerenciar as receitas e despesas públicas em cada exercício financeiro, sendo elemento fundamental na gestão de recursos públicos, uma vez que sem ele o administrador não recebe autorização para executar o orçamento.

Assim, o orçamento concede prévia autorização ao ente da Federação para que este realize receitas e despesas em um determinado período.

Neste sentido, a iniciativa para deflagrar o processo legislativo está corretamente exercida, porquanto pertence ao Poder Executivo Municipal a competência privativa para iniciar o processo, nos termos da Constituição Federal, art. 165, III, senão vejamos:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

Quanto à competência, encontramos na Lei Orgânica Municipal os seguintes dispositivos:

“Art. 35 Compete à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito:

I - legislar sobre todas as matérias atribuídas ao Município pelas Constituições da união e do Estado e por esta lei orgânica:

(...)

c) os orçamentos anuais;”

Art. 60 Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

XII – enviar à Câmara Municipal as propostas orçamentárias nos prazos previstos em lei;

Art. 89 As leis de iniciativa do Poder Executivo municipal estabelecerão:

(...)

III – os orçamentos anuais;

(...)

§ 2º. A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública municipal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual e disporá sobre as alterações na legislação tributária.

§ 4º. Os planos e programas serão elaborados em consonância com o Plano Plurianual e apreciados pelo Poder legislativo Municipal. (...)”

Art. 96. Os Projetos de lei do Plano Plurianual, de Diretrizes orçamentárias e Orçamentos Anuais serão enviados pelo Prefeito ao Poder legislativo nos seguintes prazos:

(...)

III – Projeto de lei dos Orçamentos Anuais, até de 30, de outubro de cada ano;

Art. 97. Os Projetos de Lei de que trata o artigo anterior, após apreciação pelo Poder Legislativo, deverão ser encaminhados para sanção nos seguintes prazos:

(...)

II – Os Projetos de Lei dos Orçamentos Anuais, até 15 de dezembro de cada ano.

No contexto de aprovação da lei orçamentária, a segurança jurídica visa a trazer racionalidade à politica orçamentária, buscando harmonizar a relação entre a necessidade de receita e a sua adequada despesa, de modo a proteger os cidadãos contra o arbítrio, bem como zelar pela boa-fé na aprovação do orçamento, de modo que este seja o mais real possível, evitando-se, por exemplo, superestimação de receita, além de zelar pela estabilidade evitando-se a sua constante alteração.

As politicas públicas devem ser conduzidas, em regra, pelo Poder Executivo, tendo em conta o lastro tributário instituído pela via fiscal. Cabe ao Chefe do Executivo a iniciativa do projeto de lei orçamentária. Frise-se que a iniciativa do Executivo de propor o PPA e a LOA, no entanto, não exclui a possibilidade de esses diplomas normativos serem realizados e/ou alterados para sua conformação com os anseios sociais.

Igualmente, é cabível iniciativa parlamentar para emendar a Lei Orçamentária Anual (LOA), desde que respeitado o estabelecido no art. 166, §3º da CF, o qual colaciona-se (grifo nosso):

“Art. 166. (…)

§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I -sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. “

Assim, percebe-se que estão regulares as emendas apresentadas pelos Vereadores, de modo que não há óbice à tramitação daquelas em conjunto com a LOA.

Desta forma, o presente PL encontra-se em conformidade com as normas legais vigentes, por ser de competência do Poder Executivo a apresentação da LOA – Lei Orçamentária Anual, que fixa as receitas e as despesas no município para o próximo exercício, NÃO se registrando, desta forma, qualquer vício de origem na presente propositura, nos termos do art. 61, § 1.º, “b”, aplicado por simetria.

2.3 Da constitucionalidade e legalidade

A Lei Orçamentária Anual (LOA) é uma lei elaborada pelo Poder Executivo, que estabelece as receitas e despesas que serão realizadas no próximo ano. Desta forma, o orçamento anual visa concretizar os objetivos e metas propostas no Plano Plurianual (PPA), segundo as diretrizes estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são as três leis que regem o ciclo orçamentário – são estreitamente ligadas entre si, compatíveis e harmônicas. Elas formam um sistema integrado de planejamento e orçamento, reconhecido na Constituição Federal, que deve ser adotado pelos municípios, pelos Estados e pela União.

A Constituição Federal determina aos Entes Federados, a elaboração de planos plurianuais, constituído de diretrizes gerais, conjunto de objetivos e metas da área pública para investimentos e para programas de duração continuada, e diretrizes orçamentárias, metas e prioridades da área pública para orientar a formação dos orçamentos anuais, objetivando maior integração entre o planejamento de longo prazo e a elaboração e execução dos orçamentos anuais.

A disciplina legal encontra-se, além da Constituição Federal, na Portaria N.º 42, de 14 de abril de 1999, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e na Lei Orgânica Municipal. Essa normatização visa à modernização da Administração Pública, conduzindo-a a integrar planejamento e orçamento com menor burocracia e melhor gerenciamento, orientando-se para o atendimento de metas efetivamente esperados pela comunidade, com absoluta transparência.

A LOA é, portanto, uma lei que autoriza o Executivo a gastar os recursos arrecadados para manter a administração, pagar os credores e fazer investimentos. A LOA materializa as diretrizes do direcionamento de gastos e despesas do governo, indicando qual será o orçamento público disponível para o próximo ano. A quantidade e a qualidade dos gastos e investimentos indicam qual o nível de prioridade em investir naquela área para que o plano estratégico alcance os resultados esperados.

A previsão das diretrizes orçamentárias encontra-se no artigo 165, I, da CF e a sua abrangência no § 5º a 8º do mesmo artigo, que dispõe:

Art. 165 (...)

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I- o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II- o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III- o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

O constituinte originário confiou na importância do plano plurianual e buscou a sua efetividade, determinando, por exemplo, que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão sob pena de crime de responsabilidade, conforme redação do art. 167, § 1º, C.F, assim disposto:

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

(...)

§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Neste contexto surge a lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que passa a ser o código de conduta para os administradores públicos de todo o país. Com estas novas regras, os governantes, sejam eles da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios terão que obedecer, sob pena de severas sanções, aos princípios do equilíbrio das contas públicas, de gestão orçamentária e financeira responsável, eficiente e eficaz, sobretudo, transparente.

Ainda, importante, ressalvar que a Lei de Responsabilidade Fiscal, refere-se a transparência, controle e fiscalização e estabelece regras e procedimentos para a confecção e divulgação de relatórios e demonstrativos de finanças públicas, a fiscalização e o controle, visando permitir ao cidadão avaliar através da informação disponibilizada em relatórios, o grau de sucesso obtido pela administração das finanças públicas, particularmente a luz das normas previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Observamos que o texto expresso da LRF, assim determina:

Art.15 Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam ao disposto nos arts. 16 e 17.

Art.16 A criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

[...]

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Art.17 Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

Entretanto, salienta-se que a LOA deve apresentar Anexos, que atendam os requisitos básicos e estruturais exigidos na norma legal, em conformidade com o que preceitua o art. 5º, da LRF, e em cumprimento ao disposto no art. 165, § 5º a 8º, da Constituição Federal, o que se evidencia neste PL, vez que apresentados de acordo com as exigências legais.

Sobre as EMENDAS IMPOSITIVAS, oportuno informar que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária poderão ser aprovadas no limite de 1,2% da Receita Corrente Líquida do Município, do exercício anterior.

As emendas impositivas estão dispostas na Lei Orgânica Municipal, que autoriza indicar onde os recursos deverão ser destinados e quem serão os beneficiários, conforme previsão do art. 100 e parágrafos da LOM:

“Art. 100 Os Projetos de Lei relativos ao Plano Plurianual, às Diretrizes Orçamentárias, ao Orçamento Anual e aos créditos adicionais suplementares e especiais serão apreciados pela Câmara Municipal, na forma do Regimento Interno.

(...)

§9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de um inteiro e dois décimos por cento da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.

§10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no §9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso III do § 2º do art. 198 da Constituição Federal, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.

§11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a um inteiro e dois décimos por cento da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165 da Constituição Federal.

§12. As programações orçamentárias previstas no § 9º deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica.

§13. Quando o Município for o destinatário de transferências obrigatórias da União, para a execução de programação de emendas parlamentares, estas não integrarão a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169 da Constituição Federal.

Assim, a confecção das emendas deverá seguir o cronograma estabelecido pela Comissão de Orçamento, Finanças e Contas Públicas, conforme referido no art. 143 do Regimento Interno desta Casa.

Conclusa a análise pela Comissão de Orçamento e Finanças, deverão ocorrer os ajustes de correção, preenchimento dos formulários e redirecionamento dos beneficiários, corrigindo todas questões técnicas, todavia observado a permanência dentro no mesmo segmento destinatário e ainda garantindo que 50% dos recursos deverão ser destinados para ações e serviços de saúde, conforme determina a Constituição Federal.

A origem dos recursos para as emendas impositivas poderá partir do próprio orçamento da Câmara Municipal, observando o valor mínimo necessário para execução dos Projetos/atividades do Legislativo Municipal, distribuídos em “Escola do Legislativo”, “Gestão e manutenção”, “reforma, equipamentos e material permanente” e “Gestão e controle da Publicidade”, dado o histórico que se apresenta nos anos anteriores, não sendo necessário dispor de recursos do orçamento do Executivo Municipal para as emendas impositivas.

Ainda, analisando à reserva de contingência para 2026 foi fixado pelo Executivo Municipal o montante de R$ 16.542.860,38 (dezesseis milhões, quinhentos e quarenta e dois mil, oitocentos e sessenta reais e trinta e oito centavos).

Alerta-se, ainda, que o prazo para sanção da LOA, previsto na lei Orgânica do Município (art. 97, II), é 15 de dezembro de cada ano, razão pela qual o referido PL deve ser levado à Plenário até a sessão plenária ordinária de 08/12/2025, para votação e aprovação, se for o caso.

Por fim, em atendimento ao disposto na Lei n.º 10.257/2001, art. 44 e na Lei Complementar n.º 101/2000, art. 48, registra-se que a AUDIÊNCIA PÚBLICA OBRIGATÓRIA NO PODER LEGISLATIVO deverá ser realizada pela Comissão de Orçamento, Finanças e Contas Públicas, devendo constar da cronologia que compõe o Rito Especial para tramitação deste PLO, seguindo o art. 55, I, alínea “a” c/c art. 60, §8.º, inciso I do RI desta Casa Parlamentar.

III - CONCLUSÃO

Por todo o exposto, no aspecto jurídico, em observância aos princípios constitucionais vigentes, conclui-se que o PLO 080/2025 atende as normas legais impostas, estando presentes a iniciativa e competência para deflagrar o processo legislativo orçamentário.

Por todos os fundamentos acima apresentados, esta Procuradoria exara Orientação jurídica favorável a sua tramitação, condicionada ao atendimento da diligência solicitada.

Destarte, encaminha-se a Comissão de Legislação e Redação Final, na sequência para Comissão de Orçamento, Finanças e Contas Públicas, e por fim à Comissão de Infraestrutura, Turismo, Desenvolvimento e Bem Estar Social, para emissão dos Pareceres, seguindo aos nobres edis para análise de mérito, em Plenário, no que couber.

É o parecer que submeto à consideração.

Gramado, 10 de novembro de 2025.

Endi de Farias Betin

Procuradora-Geral

OAB/RS 102.885