Orientação Jurídica n.º 027/2026

Referência: Projeto de Lei n.º 020/2026

Autoria: Executivo Municipal

I – RELATÓRIO

Foi encaminhado a esta Procuradoria Jurídica o Projeto de Lei nº 020/2026, de autoria do Poder Executivo Municipal, que altera o art. 25 da Lei nº 4.465/2025 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2026), com o objetivo de incluir autorização específica para conversão de 1/3 de férias em indenização pecuniária aos Secretários Municipais.

Conforme justificativa apresentada pelo Executivo, a medida visa adequar a LDO às exigências do art. 169, §1º, inciso II, da Constituição Federal, permitindo a previsão orçamentária necessária ao aumento de despesa com pessoal decorrente da futura implementação da indenização.

É o breve relatório.

II – DA ANÁLISE JURÍDICA

2.1 Da Competência e Iniciativa

O Projeto de Lei versa sobre alteração da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO exercício 2026, instrumento previsto no art. 165, inciso II, da Constituição Federal.

Nessa linha, temos o conteúdo do art. 18 da Constituição Federal, inaugurando o tema da organização do Estado e prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, administração e governo próprios.

A autoadministração e a auto legislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no art. 30 da CF/88, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

(...)

Assim, no que diz respeito à iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto objetiva alterar a LDO – exercício de 2026, especificamente quanto a conversão de 1/3 de férias em indenização pecuniária pra Secretários Municipais.

Outrossim, em relação ao tema, aqui debatido, temos que pertence ao Poder Executivo Municipal a competência privativa para iniciar o processo, nos termos da Constituição Federal, art. 165, I, § 2.º, senão vejamos:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Desta forma, para os fins do direito municipal, relevante é a observância das normas previstas na Constituição Estadual quanto à iniciativa para o processo legislativo, já que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição do Rio Grande do Sul.

No âmbito municipal, as regras previstas na Lei Orgânica Municipal reproduzem as hipóteses de iniciativa legislativa privativa do Prefeito, nos seguintes termos:

Art. 35 Compete à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito:

I – legislar sobre todas as matérias atribuídas ao Município pelas |Constituições da União e do Estado e por esta lei orgânica:

II – votar:

(...)

b) As Diretrizes Orçamentárias;

Art. 60 Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

XII – enviar à Câmara Municipal as propostas orçamentárias nos prazos previstos em lei;

Art. 89 As leis de iniciativa do Poder Executivo municipal estabelecerão:

(...)

II – as Diretrizes Orçamentárias;

(...)

§ 2.º A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública municipal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual e disporá sobre as alterações na legislação tributária.

(...)

§ 4.º Os planos e programas serão elaborados em consonância com o Plano Plurianual e apreciados pelo Poder legislativo Municipal. (...)”

Portanto, a proposição está adequada sob os aspectos da competência legislativa e da iniciativa, estando também apropriada a espécie normativa adotada para veicular a matéria, NÃO se registrando, desta forma, qualquer vício de origem na presente propositura, com base nos termos do art. 61, § 1º, II, “b”, da Constituição Federal, aplicado por simetria.

2.2 Da constitucionalidade e legalidade

A Constituição Federal determina à União, Estados e Municípios, a elaboração de planos plurianuais, constituído de diretrizes gerais, conjunto de objetivos e metas da área pública para investimentos e para programas de duração continuada, e diretrizes orçamentárias, metas e prioridades da área pública para orientar a formação dos orçamentos anuais, objetivando maior integração entre o planejamento de longo prazo e a elaboração e execução dos orçamentos anuais.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é, portanto, uma lei que orienta a elaboração do orçamento anual, estabelecendo diretrizes, objetivos e metas da administração pública, bem como um instrumento estabelecido na Constituição Federal para fazer a ligação entre o PPA e LOA, estabelecendo parâmetros necessários à alocação de recursos no orçamento anual, de forma a viabilizar o planejamento definido através de Programas, projetos e atividades constantes do PPA.

A previsão do plano plurianual encontra-se no artigo 165, I Carta Magna e a sua abrangência no §2.º do mesmo artigo que dispõe:

Art. 165

(...)

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Neste contexto, os gestores também devem atender a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que determina as condutas para os administradores públicos. Com estas regras, os governantes, sejam eles da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios terão que obedecer, sob pena de sanções, aos princípios do equilíbrio das contas públicas, de gestão orçamentária e financeira responsável, eficiente e eficaz, sobretudo, transparente.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, assim dispõe:

Art. 4.º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e:

I - disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1º do art. 31;

c) (VETADO)

d) (VETADO)

e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;

Na Constituição Estadual, a exigência da LDO está prevista no art. 149, ex positis:

Art. 149. A receita e a despesa públicas obedecerão às seguintes leis, de iniciativa do Poder Executivo: (Vide Lei Complementar n.º 10.336/94)

I - do plano plurianual;

II - de diretrizes orçamentárias;

III - dos orçamentos anuais.

Nesse sentido, a alteração legislativa proposta possui natureza autorizativa e visa adequar a Lei de Diretrizes Orçamentárias à futura implementação de medida administrativa que poderá implicar aumento de despesa com pessoal. Trata-se, portanto, de providência compatível com o planejamento orçamentário municipal e com o sistema constitucional de controle das despesas públicas.

Nos termos dos arts. 16 e 17 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a criação ou ampliação de despesa pública deverá ser acompanhada de:

I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II – declaração do ordenador da despesa quanto à adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Ainda, conforme dispõe o art. 169, §1º, da Constituição Federal, a concessão de vantagem ou aumento de despesa com pessoal depende de autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Nesse contexto, observa-se que a alteração ora proposta possui justamente a finalidade de adequar a LDO para possibilitar futura implementação da medida pretendida pelo Executivo Municipal, constituindo etapa necessária do processo legislativo relativo à geração de despesa com pessoal.

Cumpre registrar que eventual instituição definitiva da conversão de férias em indenização pecuniária está previsto no projeto de lei nº 021/2026, também em tramitação desta Casa Legislativa.

III – CONCLUSÃO

Por todo o exposto, no aspecto jurídico, em observância aos princípios constitucionais vigentes, conclui-se que o PLO 020/2026 atende as normas legais impostas, estando presentes a legalidade e constitucionalidade.

Desta forma, esta Procuradoria exara Parecer jurídico favorável à sua tramitação.

Destarte, encaminha-se a Comissão de Legislação e Redação Final, na sequência para Comissão de Orçamento, Finanças e Contas Públicas, e por fim à Comissão de Infraestrutura, Turismo, Desenvolvimento e Bem Estar Social, para emissão dos Pareceres, seguindo aos nobres edis para análise de mérito, em Plenário, no que couber.

É o parecer que submeto à consideração.

Gramado, 31 de março de 2026.

Endi de Farias Betin

Procuradora Geral

OAB/RS 102.885