Orientação Jurídica n.º 051/2026

Referência: Projeto de Lei n.º 029/2026

Autoria: Executivo Municipal

I – RELATÓRIO

Foi encaminhado a esta Procuradoria Jurídica o Projeto de Lei nº 029/2026, de autoria do Poder Executivo Municipal, que visa alterar o Anexo IV (F-1) – Planejamento da Despesa de Pessoal – da Lei Municipal nº 4.465/2025 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2026). O projeto de lei foi protocolado no dia 30/04/2026, com leitura realizada na Sessão Ordinária do dia 04/05/2026.

Segundo a justificativa apresentada, a alteração é necessária em decorrência da tramitação de projeto de lei que busca alterar a estrutura de cargos do Município (PL n.º 028/2026). Assim, a medida objetiva adequar a LDO 2026 para fins de atualização do orçamento municipal e planejamento fiel da despesa com pessoal, garantindo a conformidade entre a legislação de cargos e as peças orçamentárias.

É o breve relatório. Passa-se à análise jurídica

II – DA ANÁLISE JURÍDICA

2.1 Da Competência e Iniciativa

O Projeto de Lei trata da alteração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o exercício de 2026, instrumento fundamental de planejamento previsto no art. 165, inciso II, da Constituição Federal.

Nessa linha, temos o conteúdo do art. 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado e prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, administração e governo próprios.

A autoadministração e a auto legislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no art. 30 da CF/88, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

(…)

Outrossim, em relação ao tema, aqui debatido, temos que pertence ao Poder Executivo Municipal a competência privativa para iniciar o processo, nos termos da Constituição Federal, art. 165, I, § 2.º, senão vejamos:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1.º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2.º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (grifou-se)

Desta forma, para os fins do direito municipal, relevante é a observância das normas previstas na Constituição Estadual quanto à iniciativa para o processo legislativo, já que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição do Rio Grande do Sul, conforme preveem o artigo 165, § 2.º, da Carta Maior e o artigo 95, XII, alínea “d”, da Constituição Estadual do Rio Grande do Sul.

No âmbito municipal, as regras previstas na Lei Orgânica Municipal reproduzem as hipóteses de iniciativa legislativa privativa do Prefeito, nos seguintes termos:

Art. 35 Compete à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito:

I – legislar sobre todas as matérias atribuídas ao Município pelas |Constituições da União e do Estado e por esta lei orgânica:

II – votar:

(...)

b) As Diretrizes Orçamentárias;

Art. 60 Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

XII – enviar à Câmara Municipal as propostas orçamentárias nos prazos previstos em lei;

Art. 89 As leis de iniciativa do Poder Executivo municipal estabelecerão:

(...)

II – as Diretrizes Orçamentárias;

(...)

§ 2.º A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública municipal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual e disporá sobre as alterações na legislação tributária.

(...)

§ 4.º Os planos e programas serão elaborados em consonância com o Plano Plurianual e apreciados pelo Poder legislativo Municipal. (...)”

Portanto, a proposição está adequada sob os aspectos da competência legislativa e da iniciativa, estando também apropriada a espécie normativa adotada para veicular a matéria, NÃO se registrando, desta forma, qualquer vício de origem na presente propositura, com base nos termos do art. 61, § 1º, II, “b”, da Constituição Federal, aplicado por simetria.

2.2 Da constitucionalidade e legalidade

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) desempenha o papel de elo entre o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), tendo como função precípua estabelecer metas e prioridades para orientar a alocação de recursos.

A alteração proposta no Anexo IV (F-1) da LDO 2026 é uma medida de legalidade estrita e responsabilidade fiscal. Conforme dispõe o art. 169, §1º, inciso II, da Constituição Federal, a concessão de qualquer vantagem ou aumento de despesa com pessoal depende de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias.

Dessa forma, como o Poder Executivo propôs a reestruturação de cargos por meio do PL 028/2026 (que inclui a criação dos cargos de Procurador Adjunto e Assessores), torna-se imperativo atualizar a LDO para refletir o novo planejamento de despesa. Sem essa adequação, a criação dos novos cargos careceria de sustentáculo orçamentário legal.

Ademais, a medida atende aos preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000). O art. 4º da referida Lei exige que a LDO disponha sobre o equilíbrio entre receitas e despesas, enquanto os artigos 16 e 17 determinam que a criação de despesa deve ser acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-financeiro e declaração de adequação com as leis orçamentárias vigentes, como se vê:

Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e:

I - disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;

c) (VETADO)

d) (VETADO)

e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;

(…)

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:   

I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II – declaração do ordenador da despesa quanto à adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

No âmbito estadual, tal exigência é reforçada pelo art. 149 da Constituição do Rio Grande do Sul, que submete a receita e a despesa pública ao rito das leis de iniciativa do Executivo:

Art. 149. A receita e a despesa públicas obedecerão às seguintes leis, de iniciativa do Poder Executivo: (Vide Lei Complementar n.º 10.336/94)

I - do plano plurianual;

II - de diretrizes orçamentárias;

III - dos orçamentos anuais.

Logo, a medida atende aos preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), pois assegura a transparência e o equilíbrio das contas públicas ao atualizar os anexos de metas fiscais e planejamento de despesas em tempo real com as mudanças estruturais pretendidas pela administração.

III – CONCLUSÃO

Por todo o exposto, no aspecto jurídico, em observância aos princípios constitucionais vigentes, conclui-se que o PLO 029/2026 atende as normas legais impostas, estando presentes a legalidade e constitucionalidade.

Desta forma, esta Procuradoria exara Parecer jurídico favorável à sua tramitação.

Destarte, encaminha-se a Comissão de Legislação e Redação Final, na sequência para Comissão de Orçamento, Finanças e Contas Públicas, e por fim à Comissão de Infraestrutura, Turismo, Desenvolvimento e Bem Estar Social, para emissão dos Pareceres, seguindo aos nobres edis para análise de mérito, em Plenário, no que couber.

É o parecer que submeto à consideração.

Gramado, 05 de maio de 2026.

Endi de Farias Betin

Procuradora Geral

OAB/RS 102.885